11 държави от ЕС искат ограничаване на националното вето във външната политика
Единадесет държави от Европейския съюз настояват ЕС да преразгледа начина, по който взема решения в областта на външната политика, и да ограничи възможността отделна страна членка да блокира обща позиция чрез вето.
Австрия, Белгия, Дания, Финландия, Франция, Германия, Люксембург, Нидерландия, Румъния, Испания и Швеция са изпратили общ документ до върховния представител на ЕС по външните работи и политиката на сигурност Кая Калас и до останалите държави членки. Инициативата е водена от Германия и предхожда неформалната среща на външните министри на 27-те на 2 септември в Ирландия.
В документа, определян като «non-paper» — неофициално предложение, което няма характер на законодателен акт, — единадесетте страни призовават да бъдат проучени възможностите, които вече съществуват в европейските договори, за преминаване от единодушие към вземане на определени външнополитически решения с квалифицирано мнозинство.
«Легитимност, но без сила»
Авторите на документа не отричат значението на консенсуса между държавите членки. Напротив, те определят «културата на консенсус» като важен източник на легитимността на Европейския съюз.
Според тях обаче консенсусът трябва да подпомага общите действия, а не да се превръща в средство за тяхното блокиране.
«Трябва също така да гарантираме, че тази култура на консенсус насърчава общите действия, вместо да ги възпрепятства – в противен случай ще имаме легитимност, но няма да имаме сила», се посочва в документа.
Единадесетте държави аргументират инициативата с променената международна обстановка — засилваща се стратегическа конкуренция, нестабилност и опити за подкопаване на международния ред. Според тях при подобни условия ЕС трябва да може по-бързо да използва общата си политическа, икономическа и дипломатическа тежест.
Пет принципа срещу «обструктивното» вето
Предложението не се свежда единствено до премахване на изискването за единодушие. Единадесетте държави формулират пет принципа, чрез които според тях Общата външна политика и политика на сигурност на ЕС може да стане по-ефективна.
На първо място те настояват държавите да спазват принципа на лоялното сътрудничество и взаимната солидарност, който вече е залегнал в Договора за Европейския съюз. Член 24 изисква страните членки да подкрепят външната политика на Съюза «в дух на лоялност и взаимна солидарност» и да се въздържат от действия, които могат да намалят нейната ефективност.
Вторият принцип е по-честото използване на т.нар. конструктивно въздържане. Ако дадена държава не може да подкрепи определено решение, тя би могла да се въздържи, без да блокира останалите. При официално заявено конструктивно въздържане страната не е длъжна да прилага решението, но приема, че то обвързва Европейския съюз, и не трябва да препятства изпълнението му. Този механизъм също вече съществува в член 31 от Договора за ЕС.
Третото предложение е държавите да не обвързват «обструктивно» дадено външнополитическо решение с въпроси, които по същество нямат отношение към него. Именно подобна практика позволява на правителства да използват ветото по един въпрос като средство за натиск при преговори по съвсем друг.
Четвъртият принцип предвижда Кая Калас да проучи съществуващите в договорите възможности за разширяване на решенията с квалифицирано мнозинство.
Петият е свързан със защитата на жизненоважни национални интереси: когато държава се противопоставя на решение по съществени и заявени причини на националната политика, тя трябва подробно да обоснове тези причини, така че да бъдат възможни реални консултации и търсене на приемливо за всички решение.
Как действа ветото сега
Общото правило в Общата външна политика и политика на сигурност е решенията да се приемат с единодушие. Това означава, че една от 27-те държави може да попречи на приемането на решение, подкрепяно от всички останали.
В други области на европейската политика квалифицираното мнозинство отдавна е основният механизъм за гласуване. Около 80% от законодателната дейност на Съвета на ЕС се осъществява по този начин.
При стандартното квалифицирано мнозинство трябва едновременно да бъдат изпълнени две условия: решението да бъде подкрепено от поне 55% от държавите членки — в момента минимум 15 от 27 — и тези държави да представляват най-малко 65% от населението на ЕС. За формиране на блокиращо малцинство по правило са необходими поне четири държави.
Във външната политика обаче Договорът за ЕС постановява като основен принцип единодушието, макар че още сега предвижда няколко изключения, при които е допустимо квалифицирано мнозинство.
Договорите вече позволяват промяна
Същественото в инициативата на единадесетте държави е, че те не предлагат непременно изменение на основополагащите договори на ЕС.
Член 31, параграф 3 от Договора за Европейския съюз позволява на Европейския съвет да реши, че Съветът ще действа с квалифицирано мнозинство и в други случаи от областта на външната политика. Това е една от т.нар. преходни, или passerelle клаузи — механизъм, който позволява промяна на начина на гласуване без пълна процедура за изменение на договорите.
И тук обаче се появява основният политически парадокс: решението да се премине от единодушие към квалифицирано мнозинство трябва само да бъде взето единодушно от Европейския съвет.
С други думи, всяка държава, която държи да запази възможността си за вето, може да наложи вето върху самото ограничаване на ветото.
Освен това договорът изрично изключва решенията с военни или отбранителни последици от този механизъм. При тях подобно преминаване към квалифицирано мнозинство не е допустимо по член 31.
Стар спор, който придобива нова острота
Дискусията не е нова. Още през 2017–2018 г. Европейската комисия постави въпроса за по-широко използване на квалифицирано мнозинство във външната политика. Тогава Комисията аргументира предложението с необходимостта ЕС да реагира по-бързо при международни кризи и да не допуска отделни правителства да блокират общите действия по причини, които понякога нямат непосредствена връзка с обсъждания въпрос.
Самата Кая Калас още преди да поеме поста на върховен представител на ЕС се обяви за по-широко използване на конструктивното въздържане и на квалифицираното мнозинство там, където договорите го позволяват. Тя посочваше като пример трудностите при изработването на общи позиции за Близкия изток и блокирането на средства за военна помощ за Украйна.
Най-често в досегашните спорове по този въпрос се посочва Унгария, която многократно е използвала или заплашвала да използва ветото при решения, свързани с Русия и Украйна. Будапеща от своя страна защитава единодушието като гаранция, че големите държави не могат да налагат външнополитически решения на по-малките членове на ЕС.
Така спорът далеч не е само процедурен. Зад него стои по-фундаменталният въпрос какъв трябва да бъде Европейският съюз във външната политика: съюз на суверенни държави, при който всяка столица запазва последната дума по жизненоважни международни въпроси, или политически блок, способен да действа дори когато част от членовете му не са съгласни.
Засега единадесетте държави не предлагат пълно премахване на националното вето. Те настояват за използване на вече съществуващите договорни механизми и за ограничаване на случаите, в които една страна може да блокира останалите. Но ако инициативата получи по-широка подкрепа, тя би могла да се превърне в една от най-съществените промени в начина, по който ЕС провежда общата си външна политика.
Източници
ANSA
Agence Europe
Euronews
EUR-Lex – Договор за Европейския съюз
Съвет на Европейския съюз
